Los nuevos límites de emisiones propuestos por la EPA son el último avance en visiones contradictorias para regular las plantas de energía

El 11 de mayo de 2023, la Agencia de Protección Ambiental de EE. UU. (“EPA”) emitió directrices y límites de emisiones de carbono propuestos para centrales eléctricas nuevas, modificadas, reconstruidas y existentes que funcionan con “combustibles fósiles” (es decir, carbón, petróleo y gas). . Si se promulgan, los límites de emisión propuestos apuntan a evitar hasta 617 millones de toneladas métricas de dióxido de carbono total hasta 2042, un aumento considerable de la reducción de 11 millones de toneladas cortas proyectadas para 2030 según la actual Regla de Energía Limpia Asequible.1 Esta Alerta analiza las recomendaciones de la EPA intento previo de regular las emisiones de las centrales eléctricas, el marco de los nuevos límites y directrices de emisiones propuestos, y los posibles obstáculos para la promulgación final de la nueva norma.

La Sección 111(b) de la Ley de Aire Limpio (“CAA”) autoriza a la EPA a clasificar las fuentes estacionarias de contaminantes del aire y a regular dichas fuentes mediante el establecimiento de estándares federales de desempeño.2 Citando esta autoridad, la EPA promulgó el Plan de Energía Limpia en 2015, que planifica estableció objetivos específicos de reducción de emisiones y exigió a las plantas de energía que cambiaran su producción de energía del carbón al gas y a fuentes de energía renovables.3 En medio de desafíos legales, incluido un desafío a la autoridad estatutaria de la EPA para implementar la norma que fue considerada por la Corte Suprema de los EE. UU. (discutida más adelante) a continuación), el Plan de Energía Limpia fue derogado el 19 de junio de 2019 y reemplazado por la regla de Energía Limpia Asequible (“ACE”).4 La regla ACE tenía como objetivo establecer pautas que requerían que los estados implementaran planes basados ​​en mejoras para reducir las emisiones en plantas de energía. Sin embargo, en 2021, la regla ACE fue anulada por el Circuito de DC y devuelta a la EPA para procedimientos adicionales. Debido a que la fecha límite de la regla ACE para que los estados desarrollaran planes que cumplieran pasó mientras la regla fue anulada por el Circuito de DC, en marzo de 2023, la EPA extendió la fecha límite para los planes estatales bajo la regla ACE hasta el 15 de abril de 2024.5

Según la Sección 111(d) de la CAA, cualquier estándar de desempeño establecido por la EPA debe reflejar “el grado de limitación de emisiones que se puede lograr mediante la aplicación del mejor sistema de reducción de emisiones que… la [EPA] determine que ha sido demostrado adecuadamente”. 6 Según Según el fallo de la Corte Suprema de EE. UU. en Virginia Occidental contra la EPA del 30 de junio de 2022 (discutido más detalladamente en la Alerta al cliente anterior de Kirkland aquí), la Sección 111 (d) no otorga a la EPA la autoridad para regular las emisiones de carbono de las plantas de energía existentes a través de la propuesta. "enfoque de cambio generacional" en el Plan de Energía Limpia.7 El fallo de la Corte Suprema no eliminó la autoridad de la EPA para regular las emisiones de gases de efecto invernadero ("GEI") de las plantas de energía, pero determinó que la manera en que la EPA intentó regular las emisiones de carbono en el Plan de Energía Limpia Power Plan (es decir, al exigir que las plantas de energía cambien la producción de energía a fuentes renovables) no cumplió con el requisito del “mejor sistema de reducción de emisiones” según la Ley de Aire Limpio.8 El 11 de mayo de 2023, la EPA emitió una propuesta de límites de emisiones para la Ley de Aire Limpio. y directrices para el dióxido de carbono procedente de centrales eléctricas nuevas, modificadas, reconstruidas y existentes que funcionan con combustibles fósiles, basadas en las mejores tecnologías de control disponibles. La norma propuesta, que se analiza más adelante, pretende reflejar el mejor sistema de reducción de emisiones (“BSER”) y utilizar mejoras basadas en tecnología, incluida la captura y secuestro de carbono (“CCS”) y el hidrógeno con bajas emisiones de GEI, para reducir las emisiones de carbono a nivel mundial. plantas de energía. De manera similar a la regla ACE (en comparación con el Plan de Energía Limpia), la regla propuesta también busca derogar su predecesora (es decir, la regla ACE) una vez aprobada. Si finalmente se deroga la norma ACE, es poco probable que se mantenga la fecha límite antes mencionada del 15 de abril de 2024 para la presentación de planes estatales, ya que la EPA ha propuesto que se exija a los estados que presenten planes según los nuevos límites y directrices de emisiones propuestos para junio de 2026.9

La EPA ha propuesto cinco acciones que regulan las emisiones de GEI de unidades generadoras de electricidad (“EGU”) nuevas, modificadas, reconstruidas y existentes que funcionan con combustibles fósiles. La regla propuesta:

La regla propuesta requiere que los estados presenten planes para el establecimiento, implementación y cumplimiento de estándares de desempeño para fuentes existentes a la EPA dentro de los 24 meses posteriores a la fecha de vigencia de las pautas de emisión.12 Los plazos de cumplimiento para fuentes estacionarias comienzan en 2030 para las unidades generadoras de vapor existentes. y 2032 o 2035 para las unidades de turbinas de combustión existentes, según su subcategoría. Los requisitos varían dependiendo del tipo de unidad involucrada (por ejemplo, nueva o existente, tipo de combustible, frecuencia de operación y horizonte operativo) y los límites de emisiones para todas las plantas existentes no entrarían en vigor hasta 2030, mientras que los límites basados ​​en el hidrógeno se implementarían gradualmente a partir de 2030. en 2032 y los estándares basados ​​en CAC para plantas de gas se implementarían gradualmente para 2035.

Los estados deben identificar y clasificar las EGU afectadas en una o más de 13 subcategorías. Estas subcategorías dependen de las fechas de operación, la capacidad y la rentabilidad de la instalación de controles de emisiones. Para algunas subcategorías, la norma propuesta se incorpora gradualmente a las NSPS o directrices a lo largo del tiempo en reconocimiento de los costos y el tiempo necesarios para instalar controles.

La EPA estima que las acciones antes mencionadas evitarán hasta 617 millones de toneladas métricas de CO2 total hasta 2042 y también resultarían en la reducción de decenas de miles de toneladas de partículas (PM2.5), dióxido de azufre y óxido de nitrógeno, contaminantes nocivos del aire. y al mismo tiempo exige que los estados interactúen con las comunidades de justicia ambiental que están desproporcionadamente agobiadas por la contaminación y el cambio climático.13

En particular, la norma propuesta eximiría a las centrales eléctricas de pico (las llamadas “picos”), que consisten en turbinas de combustión con un factor de capacidad inferior al 20 por ciento que sólo funcionan durante períodos cortos de alta demanda cada año. Además, según la regla propuesta, las plantas de carbón que se hayan comprometido a retirarse antes de 2040 estarían sujetas solo a restricciones adicionales mínimas. Sin embargo, para las unidades generadoras de vapor alimentadas con carbón existentes a largo plazo que no se han comprometido a retirarse antes de 2040, así como para las unidades en la subcategoría de unidades generadoras de turbinas de combustión existentes de CCS (que consisten en turbinas de combustión estacionarias alimentadas con gas natural que cumplirán con un estándar de desempeño basado en CCS), la EPA está proponiendo estándares basados ​​en CCS con una tasa de captura del 90 por ciento para 2030 y 2035, respectivamente.

La adopción a gran escala de la tecnología CCS y del combustible de hidrógeno con bajas emisiones de GEI sería fundamental para que las plantas de energía cumplan con sus obligaciones de reducción de emisiones según la norma propuesta.14 Si bien la tecnología CCS está en desarrollo y ya ha sido adoptada con éxito en ciertos proyectos energéticos en los EE.UU. ,15 se necesita mayor inversión en el desarrollo de la infraestructura física y regulatoria necesaria para los proyectos de CAC y combustible de hidrógeno, lo que puede socavar el argumento de la EPA de que los requisitos de la regla propuesta reflejan el BSER (que debe ser rentable y estar adecuadamente demostrado). Por ejemplo, los proyectos de CCS que buscan secuestrar permanentemente CO2 deben obtener un permiso de Control de Inyección Subterránea Clase VI antes de la inyección; sin embargo, actualmente sólo dos estados tienen autoridad para emitir dichos permisos de conformidad con el programa delegado de la EPA y la EPA estima que puede llevar dos años obtener dichos permisos de la EPA,16 lo que podría provocar retrasos en los plazos de construcción y mayores costos. Sin embargo, el gobierno federal también ha implementado legislación destinada a reducir el costo de desarrollar dicha infraestructura.

La EPA se basa en los créditos fiscales y otros fondos asignados para proyectos CCS autorizados por el Congreso en la Ley de Reducción de la Inflación en agosto de 2022 para respaldar la noción de que las tecnologías CCS califican como parte del BSER, lo que permite a la EPA establecer estándares basados ​​en lo que esas tecnologías pueden lograr. . Además, es posible que haya otros incentivos disponibles para proyectos que utilicen CCS y tecnologías de combustible de hidrógeno con bajas emisiones de gases de efecto invernadero, como los que se establecen en virtud del Estándar de Combustibles Bajos en Carbono de California o programas similares, que pueden ayudar a reducir el costo de implementar dichas tecnologías. Se puede encontrar más información sobre los incentivos de la Ley de Reducción de la Inflación, incluso para CCS, en la Alerta al cliente anterior de Kirkland aquí.17

La Sección 111(d) de la CAA autoriza a la EPA a regular las plantas de energía existentes mediante el establecimiento de estándares de desempeño para reducir las emisiones contaminantes;18 sin embargo, el alcance de la autoridad de la EPA para regular será un punto de controversia a medida que la norma propuesta avance en el proceso de comentarios públicos. y más allá. Menos de un año después del fallo de la Corte Suprema en West Virginia v. EPA, se esperan impugnaciones legales similares para la última regla sobre plantas de energía de la EPA una vez que concluya el período de aviso público y comentarios y emita una versión final de la regla (actualmente esperada en el Verano de 2024). La EPA ajustó su enfoque en la reglamentación de las emisiones de las centrales eléctricas tras la decisión de Virginia Occidental contra la EPA para centrarse en implementar cambios basados ​​en la tecnología dentro de la “cerca” de cada planta individual, en lugar de fomentar un enfoque de “cambio de generación” en todo el sistema. Los fiscales generales estatales republicanos han declarado que tienen la intención de impugnar la norma tal como en West Virginia v. EPA. La Corte Suprema también acordó recientemente escuchar un caso con posibles ramificaciones para la llamada doctrina Chevron, una doctrina que otorga a las agencias administrativas discreción para interpretar razonablemente el lenguaje legal ambiguo.19 Un fallo que revierta o limite la doctrina Chevron podría abrir nuevas vías para cuestionar la norma propuesta por la EPA más allá del éxito de los demandantes en el caso West Virginia v. EPA (que se basó en una doctrina de cuestiones importantes). Se espera que los componentes clave de dicha futura legislación sean si la CAC y el hidrógeno con bajas emisiones de gases de efecto invernadero son tecnologías rentables y adecuadamente demostradas, así como si la CAC se encuentra completamente dentro de la “cerca” de una instalación debido a las tuberías y sitios de almacenamiento más allá de las plantas de energía. desafíos.

Ciertos miembros del Congreso han expresado su intención de oponerse a la norma propuesta mediante medidas que no estén basadas en litigios. Por ejemplo, el senador demócrata de Virginia Occidental, Joe Manchin, emitió un comunicado de prensa afirmando que se opondría a todos los nominados de la EPA hasta que se detengan las nuevas normas.20 Si el senador Manchin se mantiene firme en esta promesa, la confirmación exitosa de los futuros nominados de la EPA requeriría el apoyo de todos los demás demócratas restantes en el Senado. Además, la senadora republicana Shelley Moore Capito, de Virginia Occidental, se comprometió a introducir una resolución de desaprobación de la Ley de Revisión del Congreso para revocar la nueva norma una vez finalizada.21 La Ley de Revisión del Congreso puede utilizarse para revocar normas recientemente finalizadas con la aprobación de resoluciones por parte de un mayoría simple en cada cámara del Congreso. El Presidente tiene la capacidad de vetar dicha medida si tiene éxito en el Congreso; sin embargo, es posible que el proceso se extienda más allá de las elecciones de 2024, y un nuevo Congreso y administración presidencial podrían apoyar menos la norma.

La EPA organizará seminarios web el 6 y 7 de junio de 2023, donde brindará una descripción general de las reglas propuestas, detalles básicos sobre cómo participar en el proceso de elaboración de reglas, así como un período de preguntas y respuestas. El período de notificación y comentarios para la regla propuesta se extenderá por 60 días después de su publicación en el Registro Federal. Actualmente se espera que la regla final se publique en el verano de 2024. Mientras tanto, los inversionistas, empresas y organizaciones con intereses en plantas de energía deben seguir el progreso de la regla propuesta, incluido el potencial de cambios basados ​​en el período de comentarios públicos y el potencial para impugnaciones legales y consultar con abogados y otros asesores sobre los posibles próximos pasos a seguir. Kirkland continuará monitoreando cualquier evolución de la regla propuesta.

1. Consulte La EPA finaliza la regla de energía limpia asequible, garantizando recursos energéticos confiables y diversificados mientras protege nuestro medio ambiente (19 de junio de 2019) disponible en https://www.epa.gov/newsreleases/epa-finalizes-affordable-clean-energy- regla-que-garantiza-energía-diversificada-confiable#:~:text=ACE%20will%20reduce%20emissions%20of,SO2%20emissions%20by%205%2C700%20toneladas. ↩

2. 42 USC §7411(b). ↩

3. 40 CFR Parte 60, vol. 80, núm. 205. ↩

4. Derogación del Plan de Energía Limpia; Directrices sobre emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de unidades generadoras de servicios eléctricos existentes; Revisiones de las normas de implementación de las directrices sobre emisiones, 84 Fed. Reg. 32520 (8 de julio de 2019) (codificada en 40 CFR Parte 60). ↩

5. Retraso en la fecha de presentación de los planes estatales requeridos según la Regla de energía limpia asequible, 88 Fed. Reg. 14918 (10 de marzo de 2023) (codificado en 40 CFR Parte 60). ↩

6. 42 USC §7411(d)(1). ↩

7. En nuestra Alerta de julio de 2022 analizamos la decisión de West Virginia contra la EPA y sus implicaciones. ↩

8. Véase Virginia Occidental contra EPA, 597 US ____ (2022). ↩

9. Véanse las Normas de desempeño de nuevas fuentes para las emisiones de gases de efecto invernadero de unidades generadoras de electricidad alimentadas con combustibles fósiles nuevas, modificadas y reconstruidas; Directrices sobre emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de unidades generadoras de electricidad alimentadas con combustibles fósiles existentes; y Derogación de la Regla de Energía Limpia Asequible (8 de mayo de 2023), disponible en https://www.epa.gov/system/files/documents/2023-05/FRL-8536-02-OAR%20111EGU%20NPRM%2020230504_Admin .pdf.↩

10. Las NSPS se aplican a categorías de fuentes estacionarias nuevas, modificadas y reconstruidas. La NSPS establece limitaciones de emisiones que se pueden lograr mediante la aplicación de las mejores técnicas disponibles ("BAT") adecuadamente demostradas, teniendo en cuenta factores como el costo, los impactos ambientales o de salud no relacionados con la calidad del aire y los requisitos de energía. Las NSPS son desarrolladas e implementadas por la EPA y se delegan en los estados. Sin embargo, incluso cuando se delega a los estados, la EPA conserva la autoridad para implementar y hacer cumplir la NSPS. Consulte la EPA, Demostración del cumplimiento de los estándares de desempeño de nuevas fuentes y los planes de implementación estatales, disponible en https://www.epa.gov/compliance/demonstrating-compliance-new-source-performance-standards-and-state-implementation-plans. ↩

11. Véanse las Normas de desempeño de nuevas fuentes para las emisiones de gases de efecto invernadero de unidades generadoras de electricidad alimentadas con combustibles fósiles nuevas, modificadas y reconstruidas; Directrices sobre emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de unidades generadoras de electricidad alimentadas con combustibles fósiles existentes; y Derogación de la Regla de Energía Limpia Asequible (8 de mayo de 2023), disponible en https://www.epa.gov/system/files/documents/2023-05/FRL-8536-02-OAR%20111EGU%20NPRM%2020230504_Admin .pdf.↩

12. Consulte la hoja informativa sobre planes estatales, estándares y directrices sobre gases de efecto invernadero para la regla propuesta para plantas de energía alimentadas con combustibles fósiles, disponible en https://www.epa.gov/system/files/documents/2023-05/FS-StatePlans- GHG-for%20Power%20Plants%20FINAL%205-10-23.pdf. ↩

13. Véase EPA, La EPA propone nuevos estándares de contaminación por carbono para plantas de energía alimentadas con combustibles fósiles para abordar la crisis climática y proteger la salud pública (11 de mayo de 2023), disponible en https://www.epa.gov/newsreleases/epa- propone-nuevos-estándares-de-contaminación-de-carbono-para-plantas-de-energía-que-funcionan-con-combustibles-fósiles-abordar. ↩

14. Por ejemplo, el Análisis de Impacto Regulatorio (“RIA”) para la regla propuesta señala que la EPA determinó que “el BSER para las EGU de vapor alimentadas con carbón existentes que esperan operar en el largo plazo es CCS con una captura del 90 por ciento de CO2. .” Consulte RIA para conocer la [Regla del plan de energía propuesta], de mayo de 2023, en pág. 52. ↩

15. Consulte la base de datos de instalaciones CCS del Global CCS Institute para obtener detalles sobre proyectos operativos de CCS en los EE. UU. ↩

16. Véase el Informe de la EPA al Congreso: Permisos Clase VI, de octubre de 2022, en pág. 13. ↩

17. En nuestra Alerta de agosto de 2022 analizamos los diversos incentivos fiscales al cambio climático incluidos en la Ley de Reducción de la Inflación. ↩

18. 42 USC §7411(d). ↩

19. La Corte Suprema concedió la petición de certiorari para el caso pendiente Loper Bright Enterprises et al. Caso Raimondo el 1 de mayo de 2023 (enlace). ↩

20. Comunicado de prensa del senador Manchin (enlace). ↩

21. Comunicado de prensa del senador Capito (enlace). ↩